Dari UUPA ke UU Reforma Agraria: Enam Dekade Jalan Panjang Tanah untuk Petani

Jelang siang, palu diketukkan di Gedung Nusantara II, Kompleks Parlemen, Senayan. Selasa, 22 September 2026, DPR RI mengesahkan Rancangan Undang-Undang Pengaturan Reforma Agraria menjadi undang-undang. Wakil Ketua DPR Sufmi Dasco Ahmad memimpin Rapat Paripurna ke-6 Masa Persidangan I Tahun Sidang 2026–2027, disaksikan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala BPN Nusron Wahid yang menyerahkan pendapat akhir pemerintah.


Delapan fraksi menyatakan setuju. Beleid itu terdiri atas 14 bab dan 53 pasal, hasil pembahasan yang melibatkan 55 pihak, terdiri dari akademisi, praktisi, organisasi nonpemerintah, pelaku usaha, pemerintah daerah, hingga kementerian dan lembaga serta 596 Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) yang diserahkan pemerintah untuk dibahas bersama DPR.
 

24 September Indonesia memperingati Hari Tani Nasional.
Pertanyaannya sederhana namun tidak pernah benar-benar selesai dijawab. Mengapa Hari Tani lahir dari sebuah undang-undang agraria, dan mengapa 63 tahun kemudian negara ini kembali membutuhkan undang-undang reforma agraria?

24 September: Hari Ketika Petani Menjadi Subjek Sejarah
Tanggal 24 September dipilih bukan tanpa alasan. Presiden Sukarno menetapkannya sebagai Hari Tani Nasional melalui Keputusan Presiden Nomor 169 Tahun 1963, karena bertepatan dengan lahirnya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (dikenal sebagai UUPA) pada 24 September 1960. Pemerintah, melalui berbagai dokumentasi resminya, menempatkan Hari Tani sebagai bagian dari sejarah perjuangan petani dan reforma agraria, mengenang perjalanan panjang kaum tani sebelum akhirnya negara memiliki landasan hukum yang mengakui hak mereka atas tanah.

Namun sejarah resmi ini menyisakan satu pertanyaan yang jarang diajukan terbuka. Apa yang sesungguhnya terjadi terhadap cita-cita 1960 itu setelah enam dekade berlalu?

UUPA 1960: Undang-Undang yang Melahirkan Hari Tani
UUPA disusun untuk mewujudkan amanat Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945, bahwa bumi dan kekayaan alam dikuasai negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Rancangannya digodok selama dua belas tahun sejak 1948 lewat serangkaian kepanitiaan, sebelum akhirnya disetujui DPR-GR pimpinan Zainul Arifin pada 24 September 1960. UUPA mencabut sistem agraria kolonial warisan Belanda dan meletakkan tiga tujuan: dasar hukum agraria nasional, kesatuan dan kesederhanaan hukum pertanahan, serta kepastian hukum atas hak-hak tanah bagi seluruh rakyat. Ia memperkenalkan prinsip fungsi sosial tanah, land reform, dan pembatasan penguasaan tanah dalam skala besar.

Kelahirannya bukan produk satu kelompok politik. UUPA adalah hasil negosiasi kenegaraan yang kompleks, melibatkan pemerintah, parlemen, dan berbagai kekuatan sosial-politik pada masanya, masing-masing dengan kepentingan yang tidak selalu sejalan, namun bertemu pada satu titik, bahwa tanah harus punya fungsi sosial, dan penguasaannya tak boleh terkonsentrasi tanpa batas.

Tanah dan Pertarungan Politik
Implementasi UUPA di lapangan terutama ketentuan landreform yang membatasi luas penguasaan tanah pertanian dan mewajibkan redistribusi kelebihannya tidak berjalan mulus. Pada periode 1963–1965, sejumlah organisasi tani yang berafiliasi dengan PKI, terutama Barisan Tani Indonesia (BTI), mendorong percepatan pelaksanaan landreform melalui apa yang dikenal sebagai “aksi sepihak”: penguasaan tanah oleh petani penggarap tanpa menunggu proses hukum rampung. Aksi-aksi ini di sejumlah daerah, terutama Jawa dan Bali, berbenturan dengan tuan tanah dan elite lokal. Sebagian di antaranya berafiliasi dengan organisasi keagamaan dan partai lain memicu ketegangan sosial yang kemudian menjadi salah satu simpul dari kekerasan politik 1965–1966.

Sejarah ini tidak bisa direduksi menjadi rumus sederhana bahwa PKI identik dengan reforma agraria, NU identik dengan menolaknya, atau militer identik dengan anti-petani. Setiap aktor punya kerangka kepentingan berbeda dan berubah menurut waktu dan tempat. Sikap keagamaan NU terhadap soal tanah, seperti akan saya jelaskan, justru terus berkembang dalam beberapa dekade setelahnya, jauh melampaui posisi politik 1965. Diikuti peristiwa setelahnya, rezim Orde Baru berkuasa pascakekerasan 1965–1966 efektif menghentikan agenda landreform, mengalihkan prioritas pembangunan pertanian ke jalur intensifikasi produksi (revolusi hijau), ekspansi perkebunan besar, dan transmigrasi, bukan redistribusi tanah struktur

NU dan Tanah: Fatwa yang Jarang Dibaca sebagai Sejarah Reforma Agraria
Di luar sorotan politik nasional, forum Bahtsul Masail Nahdlatul Ulama selama tiga dekade terakhir justru membangun rangkaian sikap keagamaan tentang tanah yang jarang dibaca sebagai bagian dari sejarah reforma agraria Indonesia.

Muktamar NU 1994 (Cipasung, Tasikmalaya) adalah titik awal. Forum ini memutuskan bahwa penggusuran tanah rakyat oleh pemerintah untuk kepentingan umum (al-maslahah al-‘ammah) pada dasarnya diperbolehkan, tetapi dengan syarat sangat ketat. Harus jekas pemanfaatannya benar-benar demi kepentingan umum yang dibenarkan syariat, dan disertai ganti rugi yang memadai melalui musyawarah yang adil tanpa intimidasi dan tekanan.

Munas NU 1997 (Lombok Tengah) memperdalam sikap ini. Forum ini menyimpulkan bahwa pembebasan tanah rakyat dengan harga tidak memadai dan tanpa kesepakatan kedua belah pihak tergolong bai‘ul mukrah (jual beli dengan paksaan) yang hukumnya haram dan tidak sah. Semua pejabat instansi terkait dinyatakan bertanggung jawab atas praktik semacam itu, dan keuntungan darinya tetap haram sekalipun dipakai membangun sarana ibadah.

Muktamar NU 2015 (Jombang) membahas kasus tanah negara yang ditelantarkan korporasi bertahun-tahun namun ditempati dan digarap warga secara turun-temurun. Dalam forum ini menegaskan negara berwenang menyerahkan pengelolaan kepada pihak yang dipandang lebih berhak berdasarkan kemaslahatan, dan mengharamkan alih fungsi lahan produktif menjadi perumahan atau pabrik jika menimbulkan madharrah ‘ammah (kerugian meluas).

Munas-Konbes NU 2017 (Nusa Tenggara Barat) tidak kalah penting. Forum ini eksplisit membahas ketimpangan penguasaan lahan dan merumuskan empat jalan keluar. Menarik kembali tanah yang didistribusikan pemerintah secara berlebihan. Mengambil kembali hak guna usaha (HGU) yang terlantar atau tak dimanfaatkan semestinya, membatasi luas dan waktu HGU dengan prinsip keadilan, serta mendistribusikan tanah yang dikuasai negara kepada fuqara wal masakin melalui skema iqtha‘ tamlik (pemberian hak milik) atau iqtha‘ ghairu tamlik (hak kelola).

Muktamar NU 2021 (Lampung) mempertegas arah itu. PBNU, melalui Sidang Pleno III yang dibacakan Alissa Wahid, menyatakan tanah yang telah dikelola rakyat bertahun-tahun, baik melalui iqtha‘ (redistribusi) maupun ihya‘ (membuka lahan terlantar) haram diambil alih pemerintah secara sewenang-wenang, serta mendorong perlindungan tanah ulayat masyarakat adat dari penggusuran dan alih kepemilikan ke investor.

Dari Fiqih ke Reforma Agraria
Membaca lima keputusan itu berurutan, tampak sebuah pola. 1994 meletakkan syarat dasar (kemaslahatan umum tetap harus adil), 1997 menegaskan keadilan (larangan memaksakan harga), 2015 memperkuat perlindungan (lahan produktif tak boleh sembarang dialihfungsikan), 2017 mendorong redistribusi (koreksi atas ketimpangan), dan 2021 menegaskan rekognisi (pengakuan dan perlindungan hak rakyat yang sudah mengelola tanah lama).

Apakah rangkaian ini menunjukkan evolusi pemikiran agraria NU? Barangkali istilah yang lebih tepat bukan “doktrin tunggal”, melainkan genealogi pemikiran agraria NU. Jejak kemudian terus bersambung dan meluas dari satu forum ke forum berikutnya, merespons persoalan zamannya masing-masing.

 

Hari Tani dari Desa: Suara Petani
Di Cipatujah, Tasikmalaya, pertengahan September 2026, alat berat datang lebih dulu dibanding kepastian hukum. Ekskavator yang didatangkan sebuah perusahaan yang bekerja sama dengan TNI mengeruk tanah tempat berdiri pohon kelapa berumur puluhan tahun, sawah, dan kolam ikan yang dirawat warga sejak 1990-an di atas lahan eks HGU PT Wiria Cakra yang izinnya sudah tak berlaku sejak 2017. Anggota Serikat Petani Pasundan (SPP) menghadang alat berat itu.

“Kita kemarin baru saja menghadapi situasi menegangkan,” kata Erni, Wakil Sekretaris SPP, kepada NU Online, menceritakan permintaan TNI atas 60 hektare lahan yang sudah dihuni sekitar 120 keluarga dengan dalih program ketahanan pangan. Pihak Komando Distrik Militer setempat membantah itu sebagai penggusuran, menyebutnya pembersihan lahan untuk persiapan penempatan batalion. Dua narasi berjalan berdampingan di atas tanah yang sama.

Bagi Erni, pola ini berulang. HGU perkebunan yang telah habis masa berlakunya sejak 1990-an, 1997, atau 2017, namun belum dilepas untuk diserahkan kepada rakyat yang telanjur menggarapnya puluhan tahun. Di Cikatomas, di atas lahan yang secara administratif masih tercatat sebagai bagian PTPN, anggota SPP bahkan mendirikan sekolah swadaya sejak awal 2000-an, kini lengkap dengan SD, SMP, SMK, hingga PAUD. Erni berharap UU Reforma Agraria menuntaskan mandat UUPA 1960 yang menurutnya belum berjalan optimal selama puluhan tahun.

Dari Lampung, Suyatno, Koordinator Forum Masyarakat Anti-Register (Formaster), sudah lebih dari sebelas tahun mengadvokasi tujuh desa yang berstatus definitif secara administrasi pemerintahan, namun pada peta kehutanan negara masih tercatat sebagai kawasan hutan, kendati faktanya, menurut penuturan, sudah tak ada lagi tegakan pohon yang mencirikan hutan. Penguasaan warga di sana disebutnya sudah berjalan lebih dari 50 tahun. Persoalan makin rumit ketika kawasan yang sama juga mendasari pemberian izin kepada pihak lain, termasuk rencana pembangunan Resimen Induk Kodam di Lampung Selatan yang bersinggungan dengan desa berpenduduk, lengkap dengan balai desa dan pasar. Suyatno menegaskan tak ada intimidasi dari pemerintah daerah terhadapnya, dan tiap Hari Tani ia bersama warga menggelar aksi damai bersama sekurang-kurangnya dua ribu orang.

Dari Bali, I Nengah Kisid, Ketua Tim Kerja Eks Transmigran Timor Timur di Desa Sumberklampok, Buleleng, membawa cerita berbeda dengan pola serupa. Empat puluh satu tahun setelah pemerintah memberangkatkan rombongan transmigran itu pada 1985, kepastian hukum atas tanah garapan mereka masih dalam proses. Dari total lahan yang diperjuangkan seluas 136,96 hektare, baru bagian pekarangan seluas empat are per keluarga dari 107 kepala keluarga yang bersertifikat. Ladang adalah sumber penghidupan utama masih berstatus kawasan hutan. “Kenapa di sisi lain, mangrove di Denpasar itu bisa disertifikatkan?” tanyanya, mempertanyakan standar ganda kebijakan pelepasan kawasan hutan.

Tiga kisah, tiga provinsi, satu pola yang sama. Tanah yang secara faktual sudah lama dihidupi rakyat, namun secara administratif masih terikat status lain.

KPA dan Reforma Agraria dari Bawah
Menurut catatan Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) dalam Catatan Akhir Tahun 2025 yang dirilis pertengahan Januari 2026, sepanjang tahun itu terjadi 341 letusan konflik agraria di lahan seluas 914.574,963 hektare, berdampak pada 123.612 keluarga di 428 desa, naik sekitar 15 persen dari tahun sebelumnya, dan tersebar di 33 dari 38 provinsi. Sektor perkebunan dan agribisnis menyumbang konflik terbanyak (135 kasus), diikuti infrastruktur, kehutanan, pertambangan, dan fasilitas militer. Sektor terakhir ini melonjak dari 6 kasus pada 2024 menjadi 24 kasus pada 2025. KPA juga mencatat 736 warga jadi korban kekerasan dan kriminalisasi sepanjang tahun itu: 404 dikriminalisasi, 312 dianiaya, 19 ditembak, dan 1 orang tewas.

Menjelang pengesahan UU 2026, sejumlah elemen masyarakat sipil. KPA, PBNU lewat Lembaga Bahtsul Masail, DesaRaya, YLBHI, HuMa, JATAM, Trend Asia, Pusat Kajian Hukum dan Keadilan Sosial FH UGM, Solidaritas Perempuan, KIKA, AGRA, dan ARC menolak usulan pemerintah menghapus 297 dari 598 DIM yang diserahkan lewat Surat Presiden, atau sekitar 49,7 persen dari draf inisiatif DPR. “Ada upaya penyesatan opini yang membingkai seolah-olah RUU ini dan gerakan rakyat bertujuan melakukan penjarahan sepihak atas aset negara,” kata Sekretaris Jenderal KPA Dewi Kartika dalam sebuah diskusi publik pertengahan September 2026. Koordinator Tenaga Ahli Baleg DPR, Hendro T. Subiyantoro, menyebut rasio gini penguasaan tanah nasional telah menembus 0,68, status yang disebutnya darurat, sementara pemerintah tak lagi merilis data resmi rasio itu sejak 2013.

Pendekatan “dari atas” pemerintah, sertifikasi dan redistribusi administratif, yang menurut Kementerian ATR/BPN sepanjang 2020 hingga November 2025 telah mencakup 1,6 juta bidang seluas 885 ribu hektare berjalan berdampingan dengan pendekatan “dari bawah” yang didorong KPA dan jaringan serikat taninya: pemetaan partisipatif, pengusulan Lokasi Prioritas Reforma Agraria (LPRA) dari basis, dan penekanan pada penyelesaian konflik struktural, bukan hanya legalisasi aset. Keduanya bukan oposisi yang saling meniadakan. Pejabat Kementerian ATR/BPN sendiri mengakui kendala koordinasi lintas sektor: “Pemerintah harusnya satu suara, tetapi kenyataannya tidak.”

22 September: UU Baru di Depan Hari Tani
UU Pengaturan Reforma Agraria yang disahkan DPR mengatur perencanaan reforma agraria, penetapan lokasi prioritas, objek dan subjek penerima manfaat: petani, buruh tani, masyarakat adat, nelayan, perempuan, dan masyarakat miskin hingga pembentukan lembaga penyelenggara. Dalam pembahasan, nomenklatur lembaga ini sempat berubah dari Badan Reforma Agraria Nasional (BRAN) menjadi Lembaga Penyelenggaraan Reforma Agraria (LPRA), yang menurut DPR berada di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden, dengan kewenangan perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, dan penyelesaian konflik agraria.

Dari 596 DIM yang akhirnya dibahas, komposisinya adalah 164 tetap, 54 perubahan redaksional, 57 perubahan substansi, dan 295 dihapus. Angka penghapusan yang, secara kasar, nyaris menyamai usulan penghapusan 297 DIM yang sebelumnya ditentang koalisi masyarakat sipil. UU ini juga mengatur mekanisme penyelesaian konflik berbasis pemulihan hak, redistribusi tanah, pemberdayaan penerima reforma agraria, perlindungan hukum bagi petani kecil dan pendamping masyarakat dari kriminalisasi, pembentukan Dewan Pengawas, serta ketentuan mengenai pembatasan penguasaan tanah untuk mencegah konsentrasi dan rekonsentrasi.

Apakah kelembagaan baru ini mampu menjembatani jarak antara norma hukum dan realitas konflik di lapangan, antara peta administratif dan kampung yang sudah berdiri di atasnya adalah pertanyaan yang baru bisa dijawab lewat pelaksanaan, bukan pasal.

24 September 2026: Hari Tani yang Berbeda
Hari Tani Nasional diperingati hanya dua hari setelah DPR mengesahkan undang-undang reforma agraria yang baru. Pimpinan DPR RI bilang ini kado bagi Hari Tani Nasional. Tiga tanggal 24 September membentuk struktur simbolik yang saling bersahutan:

24 September 1960, UUPA lahir, meletakkan janji hukum.
24 September 1963, Hari Tani Nasional ditetapkan, penghormatan kepada petani.
24 September 2026, Hari Tani diperingati di tengah lahirnya UU Reforma Agraria baru.

Ini bukan kemenangan, dan bukan pula kegagalan. Ini, dalam istilah yang lebih tepat, adalah babak baru. Babak yang isinya baru akan terlihat setelah undang-undang ini turun ke desa, sawah, dan kebun.

Apa yang Berubah?

1960	2026
UUPA	UU Pengaturan Reforma Agraria
asar hukum agraria nasional	Kerangka khusus reforma agraria
Land reform	Reforma agraria
Hak atas tanah	Hak + redistribusi + penyelesaian konflik
Negara sebagai pengatur	Negara + lembaga penyelenggara (LPRA)
Konflik agraria dibiarkan berlarut	Mekanisme penyelesaian konflik diatur eksplisit
Petani sebagai subjek	Petani dan kelompok rentan sebagai subjek
Cita-cita keadilan agraria	Ujian implementasi

Setiap Hari Tani, pemerintah kerap menekankan petani sebagai tulang punggung ketahanan pangan bangsa. Namun gerakan tani menggunakan hari yang sama untuk hal berbeda. Pada peringatan Hari Tani ke-65, 24 September 2025, ribuan massa dari Serikat Petani Indonesia dan puluhan organisasi lain ber-longmarch dari Monas menuju Istana Negara membawa spanduk “Reforma Agraria untuk Kedaulatan Pangan” dan “Tanah untuk Rakyat”, menuntut penyelesaian konflik agraria, penghentian kriminalisasi, hingga pembentukan Tanah Objek Reforma Agraria dari lahan perkebunan dan kehutanan. Aksi serupa berlangsung di Yogyakarta dan sejumlah daerah lain di hari yang sama.

Dua wajah itu, perayaan dan arena tuntutan berjalan berdampingan setiap 24 September, dan meski UU Pengaturan Reforma Agraria disahkan 2026 tidak menghapus semangat perayaan Hari Tani sebelumnya.
 

Babak Baru Perjuangan Tani Indonesia
Setiap tahun negara mengucapkan selamat kepada petani. Tetapi bagi petani, ukuran penghormatan barangkali bukan ucapan. Ukurannya adalah apakah mereka dapat mempertahankan tanah, menggarapnya dengan aman, memperoleh hasil yang layak, dan ketika konflik datang, hukum benar-benar berdiri tegak di hadapan mereka menghadirkan keadilan.

Enam puluh enam tahun setelah UUPA dan 63 tahun setelah Hari Tani Nasional ditetapkan, Indonesia kini memiliki babak hukum baru. Tetapi apakah babak itu akan mengubah hubungan petani dengan tanah, hanya dapat dijawab di mana hukum itu bekerja: di desa, di sawah, di kebun, dan di tanah yang selama puluhan tahun diperebutkan.


Abi S Nugroho, Pengurus Lakpesdam PBNU  2021-2026