Anggaran Pendidikan 20 Persen Dialihkan untuk MBG, Bolehkah? Ini Dinamika Bahtsul Masail Qanuniyah

Salah satu isu yang mengemuka dalam Komisi C Bahtsul Masail Qanuniyah Muktamar NU ke-35 di Pondok Pesantren Bahrul Ulum, Tambakberas, Jombang, Jawa Timur, adalah pembahasan Rancangan Undang-Undang tentang Sistem Pendidikan Nasional. Salah satu titik perhatian utama ialah ketentuan mengenai alokasi anggaran pendidikan sebesar 20 persen dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

 

Persoalan yang dibahas tidak berhenti pada soal besaran anggaran. Yang lebih mendasar adalah ke mana anggaran tersebut dialokasikan dan bagaimana penggunaannya dapat memastikan kebutuhan pendidikan benar-benar terpenuhi. Di sinilah muncul pertanyaan penting: sejauh mana pemerintah memiliki kewenangan untuk mengalokasikan anggaran pendidikan ke berbagai program atau kementerian dan lembaga lain yang dianggap memiliki kaitan dengan kemaslahatan publik?

 

Draf Bahtsul Masail yang disusun Lembaga Bahtsul Masail PBNU menunjukkan adanya persoalan yang cukup serius. Di tengah masih terbatasnya infrastruktur pendidikan, belum optimalnya kesejahteraan guru, serta masih banyaknya anak yang belum memperoleh akses pendidikan secara layak, anggaran yang secara konstitusional dialokasikan untuk sektor pendidikan ternyata tersebar di berbagai kementerian dan lembaga.

 

Kondisi tersebut kemudian membawa pembahasan pada wilayah yang lebih luas: bagaimana fikih memandang kewenangan pemerintah dalam mengelola anggaran negara? Apakah pemerintah bebas menentukan prioritas penggunaan anggaran selama tujuannya diklaim untuk kemaslahatan masyarakat? Ataukah terdapat batas-batas tertentu yang harus dipatuhi ketika suatu anggaran telah ditetapkan untuk kebutuhan tertentu?

 

Dalam konteks inilah prinsip al-aham fal-aham menjadi penting. Prinsip tersebut mengajarkan agar kebutuhan yang lebih penting didahulukan daripada kebutuhan yang tingkat kepentingannya berada di bawahnya. Persoalannya, bagaimana prinsip ini diterapkan dalam pengelolaan keuangan negara, khususnya ketika pemerintah harus memilih antara berbagai kebutuhan publik yang sama-sama dianggap penting?

Pertanyaan berikutnya tidak kalah krusial: jika suatu anggaran telah ditetapkan untuk tujuan tertentu, apakah pemerintah masih memiliki kewenangan untuk mengalihkannya kepada kebutuhan lain? Jika pengalihan itu diperbolehkan, apa batasannya? Dan bagaimana hukumnya apabila pengalihan tersebut menyebabkan kebutuhan pokok pendidikan justru tidak terpenuhi?

Dinamika pembahasan menunjukkan bahwa para mubahitsin pada dasarnya tidak terbagi ke dalam dua kubu yang saling bertentangan. Perjalanan sidang Bahtsul Masail justru menegaskan bahwa tidak terdapat perbedaan mendasar dalam arah substansi draf.

 

Perbedaan lebih banyak muncul pada cara merumuskan status anggaran pendidikan, kekuatan dalil yang digunakan, tingkat kewajiban pemerintah, serta konsekuensi hukum apabila pengalihan anggaran menyebabkan kebutuhan pokok pendidikan terabaikan.

 

Pengurus Wilayah Nahdlatul Ulama (PWNU) Jawa Timur menilai bahwa penggunaan prinsip al-ahamm fa al-ahamm saja belum cukup spesifik untuk dijadikan pijakan dalam merumuskan skala prioritas anggaran pendidikan.

 

Prinsip tersebut memang memberikan kerangka umum dalam menentukan mana kebutuhan yang lebih penting untuk didahulukan, tetapi belum secara tegas menunjukkan bahwa pendidikan merupakan salah satu kebutuhan yang harus ditempatkan pada skala prioritas.

Karena itu, menurut delegasi PWNU Jawa Timur, diperlukan ta‘bīr atau formulasi yang lebih eksplisit dan langsung menegaskan kedudukan pendidikan sebagai kebutuhan yang harus diprioritaskan.

 

Dengan demikian, dasar penetapan anggaran pendidikan tidak hanya bertumpu pada kaidah umum mengenai urutan kepentingan, tetapi juga memiliki pijakan yang secara khusus menunjukkan pentingnya pendidikan dalam kemaslahatan masyarakat.

 

Untuk memperkuat pandangan tersebut, PWNU Jawa Timur merujuk pada keterangan dalam kitab As-Siyāsah as-Syar‘iyyah sebagai berikut:

 

وَأَمَّا الْمَصَارِفُ فَالْوَاجِبُ أَنْ يُبْتَدَأَ فِيْ الْقِسْمَةِ بِالْأَهَمِّ فَالْأَهَمِّ مِنْ مَصَالِحِ الْمُسْلِمِيْنَ الْعَامَّةِ كَعَطَاءِ مَنْ يَحْصُلُ لِلْمُسْلِمِيْنَ بِهِ مَنْفَعَةٌ عَامَّةٌ
 

Artinya, “Adapun dalam hal penyaluran anggaran, yang wajib didahulukan dalam pembagiannya adalah kebutuhan yang paling penting, kemudian berikutnya, dari berbagai kemaslahatan umum kaum Muslimin. Misalnya, memberikan anggaran kepada pihak yang keberadaannya mendatangkan manfaat umum bagi kaum Muslimin.” (Ahmad bin Abdul Halim Ibn Taimiyyah, As-Siyasah As-Syar’iyyah Fi Ishlahil Ra’i Warri’ayah, [Beirut: Dar Ibn Hazm], jilid I, halaman 72)
 

Keterangan di atas menegaskan bahwa pengelolaan harta publik harus dilakukan berdasarkan skala prioritas. Kebutuhan yang paling penting harus didahulukan sebelum kebutuhan lain yang tingkat urgensinya berada di bawahnya.

 

Namun, menurut delegasi PWNU Jawa Timur, persoalan berikutnya ialah bagaimana memastikan posisi pendidikan dalam skala tersebut. Sehingga, diperlukan argumentasi yang lebih khusus untuk menunjukkan tingkat urgensi pendidikan dalam struktur kemaslahatan publik.

 

Catatan lain disampaikan oleh mubāḥits dari Pengurus Cabang Nahdlatul Ulama (PCNU) Pasuruan. Menurutnya, perlu ada pembedaan yang tegas antara harta yang telah memiliki peruntukan khusus dan harta yang penggunaannya ditujukan bagi kemaslahatan umum. Pembedaan ini penting karena masing-masing memiliki konsekuensi hukum yang berbeda.

 

Apabila suatu dana sejak awal telah ditetapkan untuk kepentingan tertentu, penggunaannya tidak boleh dialihkan kepada kepentingan lain selama kebutuhan yang menjadi tujuan awal dana tersebut masih ada. Dengan kata lain, penetapan peruntukan pada suatu dana bukan sekadar persoalan administratif, melainkan juga melahirkan batasan hukum dalam penggunaannya.

 

Pandangan tersebut merujuk pada penjelasan Sulṭān al-‘Ulamā’ ‘Izzuddin bin ‘Abdissalam (w. 660 H) dalam kitab Qawā‘id al-Aḥkām fī Maṣāliḥ al-Anām. Dalam kitab tersebut dijelaskan adanya perbedaan antara harta yang diperuntukkan bagi kepentingan tertentu dan harta yang dapat digunakan untuk mewujudkan kemaslahatan umum.

 

Berikut penjelasannya:

 
فَإِنْ كَانَ الْمَالُ لِمَصَالِحَ خَاصَّةٍ كَالزَّكَاةِ لِأَرْبَابِهَا وَالْخُمُسِ لِأَرْبَابِهِ، وَالْفَيْءِ لِلْأَجْنَادِ عَلَى قَوْلٍ، فَإِنْ كَانَ الْمَبْذُولُ لَهُ مِنْ أَهْلِ ذَلِكَ الْمَالِ الْخَاصِّ فَإِنْ أُعْطِيَ قَدْرَ حَقِّهِ فَلْيَأْخُذْهُ... وَإِنْ كَانَ ذَلِكَ مِنْ الْأَمْوَالِ الْعَامَّةِ فَلْيَأْخُذْهُ إنْ لَمْ تَفُتْ بِأَخْذِهِ مَصْلَحَةُ الْفُتْيَا، وَلْيَصْرِفْهُ فِي الْمَصَارِفِ الْعَامَّةِ أَصْلَحِهَا فَأَصْلَحِهَا

 

Artinya, “Apabila harta itu diperuntukkan bagi kepentingan-kepentingan khusus, seperti zakat untuk para penerimanya, khumus untuk pihak-pihak yang berhak menerimanya, atau harta fai’ untuk para tentara menurut salah satu pendapat, maka jika orang yang diberi termasuk golongan yang memang berhak atas harta khusus tersebut dan ia menerima sesuai kadar haknya, ia boleh mengambilnya. 

 

Sementara, jika pemberian itu berasal dari harta yang diperuntukkan bagi kepentingan umum, maka ia boleh mengambilnya selama pengambilan tersebut tidak menyebabkan terabaikannya kemaslahatan fatwa. Setelah itu, hendaknya harta ini disalurkan kepada berbagai kepentingan umum dengan mendahulukan yang paling maslahat, kemudian yang berikutnya.” (‘Izzuddin bin Abdissalam, Qawa’idul Ahkam Fi Mashalilil Anam, [Kairo: Maktabah Al-Kulliyat Al-Azhariyah], jilid I, halaman 84)
 

Penjelasan ‘Izzuddin bin ‘Abdissalam tersebut menunjukkan bahwa status suatu harta menentukan ruang penggunaannya. Harta yang sejak awal telah dikhususkan untuk kepentingan tertentu memiliki ketentuan tersendiri dan tidak dapat digunakan secara bebas untuk kepentingan di luar peruntukannya. 

Sebaliknya, harta yang memang diperuntukkan bagi kemaslahatan umum memiliki ruang penggunaan yang lebih luas, tetapi tetap terikat pada prinsip skala prioritas: kemaslahatan yang lebih penting harus didahulukan daripada kemaslahatan yang tingkat kepentingannya berada di bawahnya.

 

Dalam konteks anggaran pendidikan, pembedaan ini menjadi penting. Jika suatu anggaran telah ditetapkan secara khusus untuk kepentingan pendidikan, maka peruntukan tersebut tidak semestinya dengan mudah dialihkan kepada kebutuhan lain, terlebih ketika kebutuhan pendidikan yang menjadi tujuan awal masih belum terpenuhi. 

Sementara itu, apabila dana yang tersedia merupakan bagian dari anggaran untuk kemaslahatan umum, penggunaannya dapat diarahkan kepada berbagai sektor, termasuk pendidikan, dengan mempertimbangkan tingkat kemaslahatan dan urgensinya.

 

Selanjutnya, utusan PWNU Jatim juga menyoroti redaksi dalam draf yang menyebut pemerintah berwenang menyusun prioritas anggaran. Menurut mereka, istilah tersebut dinilai belum sepenuhnya menggambarkan kekuatan hukum dalam ibarat yang dijadikan pijakan. 

 

Sebab, referensi fiqih yang digunakan justru menunjukkan adanya tuntutan bagi pemerintah untuk menentukan prioritas kemaslahatan. Imam Abu Ishaq Asy-Syirazi (wafat 476 H) dalam karyanya menuturkan:

 

وَيَلْزَمُهُ النَّظَرُ فِيْ مَصَالِحِ الرَّعِيَّةِ مِنْ أَمْرِ الصَّلَاةِ وَالْأَئِمَّةِ وَأَمْرِ الصَّوْمِ وَالْأَهِلَّةِ وَأَمْرِ الْحَجِّ وَالْعُمْرَةِ، وَأَمْرِ الْقَضَاءِ وَالْحِسْبَةِ وَأَمْرِ الْأَجْنَادِ وَالْإِمْرَةِ، وَلَا يُوَلِّي ذَلِكَ إِلَّا ثِقَةً مَأْمُونًا عَارِفًا بِمَا يَتَوَلَّاهُ كَافِيًا لِمَا يَتَقَلَّدُهُ مِنَ الْأَعْمَالِ ...وَيَنْظُرُ فِيْ أَمْوَالِ الْفَيْءِ وَالْخَرَاجِ وَالْجِزْيَةِ وَيَصْرِفُ ذَلِكَ فِيْ الْأَهَمِّ فَالْأَهَمِّ مِنَ الْمَصَالِحِ
 
 

Artinya, “Seorang pemimpin wajib memperhatikan berbagai kemaslahatan rakyat, seperti urusan sholat dan para imam, puasa dan penetapan awal bulan, haji dan umrah, peradilan dan hisbah, serta urusan tentara dan pemerintahan. Ia tidak boleh menyerahkan tugas-tugas tersebut kecuali kepada orang yang tepercaya, amanah, memahami bidang yang menjadi tanggung jawabnya, serta memiliki kemampuan yang memadai untuk menjalankan tugas yang dibebankan kepadanya.

 

Pemimpin juga wajib mengelola harta fai’, kharaj, dan jizyah, lalu menyalurkannya kepada berbagai kemaslahatan dengan mendahulukan yang paling penting, kemudian yang berikutnya.” (Abu Ishaq Asy-Syirazi, At-Tanbih Fi Fiqhis Syafi’i, [Beirut: ‘Alimul Kutub], jilid I, halaman 249)

 

Penggunaan diksi yalzamuhu dalam keterangan di atas menunjukkan adanya tuntutan yang bersifat wajib. Sebab itu, pemerintah bukan semata-mata memiliki pilihan guna menentukan prioritas anggaran, melainkan berkewajiban memastikan harta publik disalurkan berdasarkan tingkat kemaslahatan yang paling mendesak.

 

Bertolak dari ini, delegasi PWNU Jawa Timur kemudian mengusulkan agar redaksi berwenang dipertimbangkan kembali dan diperkuat menjadi wajib apabila memang sesuai dengan dalil yang digunakan.

 

Di sisi lain, penentuan prioritas juga tidak semestinya dilakukan secara sepihak. Para mubahits turut mengusulkan agar proses tersebut melibatkan musyawarah dengan ahlul ‘ilmi dan ahlul ra’yi, yaitu pihak-pihak yang memiliki pengetahuan, kompetensi, dan pertimbangan yang memadai.Jika Salah Mengalokasikan Anggaran, Apakah Cukup Ditata Ulang?

 

Pembahasan sidang kemudian berkembang pada persoalan yang lebih jauh: apa konsekuensi hukum apabila pengalihan anggaran ternyata menyebabkan kebutuhan pokok pendidikan terabaikan?

 

Dalam draf Bahtsul Masail disebutkan bahwa kebijakan semacam itu tidak sesuai dengan ḍawābiṭ as-siyāsah al-māliyyah, sehingga kebijakan tersebut wajib ditata ulang. Dengan kata lain, ketika pengalokasian anggaran terbukti tidak sesuai dengan prinsip pengelolaan keuangan publik, pemerintah berkewajiban melakukan koreksi dan mengembalikannya pada skala prioritas yang semestinya.

 

Namun, salah seorang peserta dari PWNU Jawa Timur menilai bahwa penataan ulang belum tentu menyelesaikan seluruh persoalan, terutama apabila kebijakan yang keliru tersebut telah menimbulkan kerugian nyata. Dalam kondisi demikian, persoalannya tidak lagi berhenti pada bagaimana memperbaiki kebijakan, tetapi juga menyangkut siapa yang harus bertanggung jawab atas kerugian yang telah terjadi.

 

Karena itu, menurut pandangan tersebut, perlu dipertimbangkan pula aspek ḍamān, yakni tanggung jawab untuk mengganti kerugian yang timbul akibat suatu tindakan atau kebijakan yang tidak semestinya. Jika pengalihan anggaran menyebabkan pihak tertentu kehilangan hak atau mengalami kerugian yang dapat dibuktikan, maka koreksi terhadap kebijakan tidak serta-merta menghapus persoalan pertanggungjawaban atas kerugian tersebut.

 

Dengan demikian, terdapat dua persoalan hukum yang perlu dibedakan. Pertama, kewajiban memperbaiki kebijakan anggaran yang keliru. Kedua, kemungkinan adanya tanggung jawab untuk menanggung kerugian yang telah timbul akibat kebijakan tersebut. Penataan ulang menjawab persoalan pertama, tetapi belum tentu menyelesaikan persoalan kedua.

 

Di titik inilah pembahasan Bahtsul Masail menjadi lebih kompleks. Kesalahan dalam mengelola anggaran publik tidak hanya dapat dinilai dari apakah kebijakannya kemudian diperbaiki, tetapi juga dari dampak yang telah ditimbulkannya terhadap hak dan kemaslahatan masyarakat.

Dana yang Sudah Ditentukan Peruntukannya Tidak Bisa Begitu Saja Dialihkan

Pada tahap perumusan, Dr KH Abdul Ghofur Maimoen, selaku Ketua Sidang Komisi Bahtsul Masail Ad-Diniyah Al-Qanuniyah, mengarahkan agar rumusan jawaban dibuat lebih tegas dalam menilai penggunaan komponen anggaran pendidikan sebesar 20 persen untuk program di luar kebutuhan pokok pendidikan, termasuk program Makan Bergizi Gratis (MBG).

 

Menurutnya, apabila suatu anggaran secara hukum telah ditetapkan sebagai bagian dari anggaran pendidikan, penggunaannya untuk kepentingan lain tidak dapat dilakukan begitu saja. Pengalihan tersebut harus diuji secara cermat dengan mempertimbangkan status, peruntukan, serta ketentuan hukum yang melekat pada dana tersebut.

Prinsip ini selaras dengan keterangan Syekh Abdurrahman bin Muhammad Al-‘Ashimi Al-Hanbali (wafat 1392 H) yang menegaskan bahwa penguasa tidak dapat memperlakukan harta publik layaknya harta pribadi. Simak penjelasan berikut:

 

وَلَا يَجُوزُ لِوَلِيِّ الْأَمْرِ أَنْ يُعْطِيَ أَحَدًا مَا لَا يَسْتَحِقُّهُ لِهَوَى نَفْسِهِ مِنْ قَرَابَةٍ أَوْ مَوَدَّةٍ أَوْ نَحْوِ ذَلِكَ، وَلَيْسَ لِوُلَاةِ الْأُمُوْرِ أَنْ يَقْسِمُوْهَا بِحَسَبِ أَهْوَائِهِمْ كَمَا يَقْسِمُ الْمَالِكُ مُلْكَهُ. فَإِنَّمَا هُمْ أُمَنَاءُ وَنُوَّابٌ وَوُكَلَاءُ، وَنَصَّ الْعُلَمَاءُ أَنَّهُ يَجِبُ أَنْ يُقَدَّمَ فِي مَالِ الْفَيْءِ وَالْمَصَالِحِ أَهْلُ الْمَنْفَعَةِ الْعَامَّةِ

 

Artinya, “Para penguasa juga tidak berhak membagikan harta tersebut berdasarkan kehendak dan selera mereka sendiri sebagaimana seorang pemilik bebas membagikan harta pribadinya. Sebab, mereka hanyalah pemegang amanat, wakil, dan pihak yang diberi mandat untuk mengelolanya. Para ulama telah menegaskan bahwa dalam pengelolaan harta fai’ dan dana kemaslahatan umum, pihak-pihak yang memberikan manfaat bagi kepentingan umum wajib didahulukan.” (Hasyiyah Ar-Raudh Al-Murabbi’ [t.p.], jilid IV, halaman 293)

 

Jadi, penguasa hanyalah pemegang amanah, bukan pemilik mutlak harta publik. Sebab itulah, kebijakan anggaran harus tunduk pada kepentingan masyarakat, peruntukan dana, serta skala kemaslahatan yang telah ditetapkan.

 

Dari sini, dapat disimpulkan bahwa arah pembahasan Bahtsul Masail Qanuniyah Muktamar NU ke-35 menunjukkan bahwa persoalan pengalihan anggaran pendidikan ini cukup kompleks. Dalam fiqih, terlebih dahulu perlu ditinjau status dana tersebut, peruntukannya, tingkat urgensi kebutuhan yang hendak dibiayai, serta dampak yang timbul apabila anggaran dialihkan.

 

Pemerintah pada saat yang sama tidak hanya memiliki kewenangan, melainkan pula tanggung jawab untuk menyusun skala prioritas berdasarkan prinsip kemaslahatan yang paling mendesak. Harta publik tidak boleh diperlakukan seperti harta pribadi sebab pemerintah berkedudukan sebagai pemegang amanah dalam mengelolanya.

 

Menutup pembahasan, KH Abdul Ghafur Maimoen menegaskan bahwa PBNU perlu mendesak pemerintah supaya segera menghentikan kebijakan penggunaan anggaran pendidikan untuk program Makan Bergizi Gratis (MBG). 

Menurutnya, penggunaan sebagian dari alokasi anggaran pendidikan sebesar 20 persen untuk program tersebut merupakan langkah yang tidak tepat lantaran anggaran itu semestinya diperuntukkan bagi komponen pendidikan.

 

Adapun keputusan resmi dan rekomendasi akhir forum Komisi C Bahtsul Masail Qanuniyah Muktamar NU ke-35 masih akan dirumuskan secara final oleh Tim Perumus. Karena itu, dinamika sidang yang berlangsung lebih tepat dipahami sebagai proses memperkuat dalil, mempertajam rumusan, dan memastikan agar jawaban yang dihasilkan benar-benar sejalan dengan ta’bir yang dijadikan landasan. Wallahu a’lam bis shawab.

 

------
A. Zaeini Misbaahuddin Asyuari, Alumnus Program Marhalah Tsaniyah Ma’had Aly Lirboyo.